我国县市同名的现象是如何产生的？

2019-12-09

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2019年7月29日，江西省人民政府发布消息称，国务院已同意撤销上饶县，设立上饶市广信区。在此之前，上饶县与其上级上饶市的政区专名相同，都是“上饶” 。这种现象被称为“县市同名”或“市县同名” 。按照《地名管理条例》要求“全国范围内的县、市以上名称……不应重名，并避免同音” 。然而，至今县市同名现象仍然存在，江西就有南昌市南昌县。那么，这种现象是如何产生的呢？

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区划调整前后的上饶市

废府存县惹的祸

“县市同名”现象追溯根源的话，首先要从北洋政府“废府存县”政策算起。清朝，地方行政基本是省—府—县三级，省—府之间还存在一个虚级的道。辛亥革命后，为了体现民国的革命性，北洋政府决定简化层级，于民国二年（1913年）公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》《划一现行各道地方行政官厅组织令》《划一现行各县行政官厅组织令》，基本确立了省、道、县三级行政区制度：将道从清代监察职能为主的机构转为完全的行政机构（清代的道是副省级的监察区），成为介于省、县之间的二级政区；废除了清代无直辖地的府、散州；将清代有直辖地的府、直隶州、直隶厅和州、厅全部改编为县。

“废府存县”是近代一次地名大改革，导致很多传统府名消失：松江府、江宁府、青州府、兖州府、归德府、凤阳府等。这些都是历史上很有名的地名，现在都没成为地市级名称。 “废府存县”不但导致很多府名消失，也导致很多附郭县的地名被改得面目全非。我国古代把没有独立县城而将治所附设于上级政区（府、州、郡、军等）城郭之内的县，叫做附郭县（又称倚郭县）。按理说附郭县原来叫什么就叫什么，但实际情况却五花八门。

第一种是原来单附郭县的府是直接沿用附郭县地名，废除府名。浙江的宁波府废府后，附郭县就直接用原来的县名鄞县。很多单附郭县府也同样采取此法操作，如浙江的处州府（丽水县），安徽的庐州府（合肥县），山东的济南府（历城县）、东昌府（聊城县）、青州府（益都县）都直接用附郭县的县名。

第二种是沿用其中一个附郭县地名，废除府名。这种地名命名方式，多出现于双附郭县或三附郭县所在的府。我国古代把有两个或三个县治附设于上级政区治所城市，这类县就分别被称作双附郭县或三附郭县。江宁府有江宁县、上元县两个附郭县，合并后用了江宁县。开封府附有长安、咸宁两县，合并后用了长安县。苏州府有吴县、长洲县与元和县三个附郭县，三县合并后用了吴县的名字。

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1925年《中华民国地图集》沪海道、苏常道

第三种是废除附郭县名，采用府名作为县名。松江府裁撤时，其附郭的娄县、华亭县被合并为一个县，县名用了原先的府名松江，称松江县。绍兴府的会稽县和山阴县合并为绍兴县。杭州府的附郭县是钱塘县和仁和县，结果取了个历史上从未存在过的新名字杭县。

1925年《中华民国地图集》钱塘道

此外，还有很多特殊情况。京师顺天府改为准省级政区京兆地方，仍保留大兴县、宛平县两附郭县。江苏省海州直隶州无附郭县，则用古名，称为东海县。

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仍附郭于京城的大兴县、宛平县

这样的地名变动自然给人带来了不便。中国传统虽然是将籍贯写到县，但民间府级地域认同非常强烈，而且习惯把附郭县的城名直接以原来的府名来称呼。 1925年发行的《中华民国地图集》还是在附郭县名上备注了旧府名，如武进括号常州，吴县括号苏州。英国人控制的海关税务司也根本不把北洋政府当回事，他们主导的邮政地图仍旧标着旧府名，如鄞县县城直接标宁波。

1920年《中国邮政舆图》仍标“宁波”

切块设市亦是因

如果说“废府存县”为后来的“县市同名”种下因的话， “切块设市”直接导致县市同名。我国古代一直是地域型政区，是国家对国土划分而来的行政分治区，不分城乡。古代虽然出现过大城市，但从未出现过城市型政区。城市型政区是将城市从地域型政区序列中独立出来，在城市设立单独的政区，俗称“切块设市” 。 “切块设市”是清末以来，受西方是市制影响，社会经济发展的产物。最初的城市型政区管辖地域都非常小，基本集中于城区及近郊。这是因为最初的市，只是纯城市型政区的政区通名；而当代的市只是城乡混合的、甚至是以农村为主的政区通名。

清末以来的自治运动和城市经济发展，为市制的产生奠定了社会基础。 1912年，江苏省将县治所在地的城镇，以及人口5万以上的镇，均称为市。这是中国城市型政区的萌芽。 1926年，北洋政府正式设立京都（今北京）特别市和青岛特别市。它们是我国最早的城市型政区。

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京都市政公所

国民政府成立后，我国逐渐从“城乡合治”走向“城乡分治” ，在这一时期设立了不少的市。 1927年5月7日，国民党中央政治会议第89次会议公布《上海特别市暂行条例》，将上海定为特别市，直隶于国民政府，不入省县行政范围。这是中国第一个直辖（特别）市。直辖市的出现，与先前广东省设立的广州市等省辖市一起，组成了我国城市型政区体系。

1948年上海特别市和江苏省上海县

1928年6月，国民党中央政治会议第145次会议通过《特别市组织法》与《市组织法》，正式将市分成特别市和省辖市两等。特别市需满足三个条件之一：中华民国首都、人口百万以上之都市、其他有特殊情形之都市。全国先后设立南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州7个特别市。省辖市需要满足人口满20万以上，根据《市组织法》规定隶于省政府，不列入先于范围。至1930年，苏州、杭州、宁波、安庆、南昌、武昌、开封、济南等城市先后成为省辖市。

这些省辖市往往采取“切块设市”的方法设立。 “切块设市”即是将历史上的府城（州城），最多加上近郊，划出来设市。这些市的市名，相当部分是沿用了原来的府名，如吴县县城被设立为苏州市，杭县县城被设立为杭州市，鄞县县城被设立为宁波市。但也有部分特别市或省辖市采用了原来驻地所在县的县名。由于原来驻地所在的县仍旧存在，这就造成了市县同名，如上海市之于上海县，南昌市之于南昌县。

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上世纪30年代的杭州市和杭县分治图

新中国成立后，仍然采用了城乡分治的原则，即切块设立省辖市。 1949年，上饶县城就被析置成县级上饶市，形成上饶县、上饶市并存的局面。两者同属于上饶专区（后改称地区）。类似的还有绍兴县分为绍兴市和绍兴县。

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江西省政区图（1949年-1950年）

在城乡分治的思想指导下，我国历史上还出现过县区同名，并分属于不同地级政区，甚至不同省级政区的现象。上海特别市成立后，不属于江苏省；而母县上海县却仍属于江苏省。 1961年，河北省县级宣化市分设县级宣化市、宣化县，同属张家口地区。 1963年宣化市更名为张家口市宣化区，改属张家口市。

河北省政区图（1961-1964年）

1928年上海县和上海特别市示意图（选自《上海县志》1993年版）

撤县设区纠重名

改革开放后，地市分离、城乡分治的行政区划管理体制弊端益现。地区行政公署主要管农业、农村等工作，城市市政府主要管工业和城建等工作。这种人为的城乡分治的管理模式，阻碍了工业和农业、城市和农村的整体协调发展，并且造成城市发展腹地狭小。从50年代已有经验来看，采取地市合并、市领导县的体制有利于城乡经济协调发展、有利于促进农村和城镇建设，有利于城市建设和区域经济统一规划。 1958年1月，为了便于上海市政建设规划和保证副食品供应，江苏省松江专区所属的嘉定、宝山、上海3县划归上海市。同年11月，江苏省苏州专区所属的松江、青浦、金山、奉贤、川沙、南汇、崇明7县划归上海市。

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江苏省松江专区

辖区扩大前后的上海市

随着市领导县体制的推广，带来了撤地设市、撤县（县级市）设区的高潮。很多地区借地改（地级）市的机会，解决了地区名和县级市名的重名问题。以上饶市为例， 2000年10月，撤销原上饶地区和县级上饶市，改设地级上饶市和信州区。信州区得名于唐朝设置的信州，乾元元年（758年）由饶州析置，治所为上饶县（今信州区）。地级上饶市和信州区成立后，并未完全解决地级上饶市和上饶县的重名问题。最终，在今年7月，经国务院同意，撤销上饶县，设立上饶市广信区。广信区得名于元至正二十年（1360年）朱元璋政权设立的广信府，府治所亦在上饶县（今信州区）。

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唐江西道和明广信府

上海县市同名问题的解决采用了撤县并区的办法。 1992年9月26日，经国务院批准，撤销上海县、闵行区，建立新的闵行区。宣化区也采用了类似方法。 2016年1月7日，国务院同意撤销张家口市宣化区和宣化县，设立新的张家口市宣化区，以原宣化区和宣化县的行政区域（沙岭子镇、大仓盖镇、姚家房镇、东望山乡）为新的宣化区的行政区域。将原宣化县的大仓盖镇、东望山乡划归张家口市桥东区管辖,将原宣化县的沙岭子镇、姚家房镇划归张家口市桥西区管辖。

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1992年闵行区、上海县合并为新的闵行区

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2016年张家口市区划调整示意图

绍兴县改名则采用了另一种命名方式。 2013年10月，国务院批复同意撤销绍兴县和县级上虞市，设立绍兴市柯桥区和上虞区。原绍兴县孙端镇、陶堰镇、富盛镇划归绍兴市越城区管辖。柯桥区得名于绍兴县的驻地柯桥。 2014年，河南省开封县撤县设区时，用了开封县的前身之一祥符县的名字，取名为开封市祥符区。

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2013年区划调整前后的绍兴市

市县重名虽已解决，但由于民初废府存县的缘故，不但使大量古代府名消失，还导致当代产生了府县专名倒挂的现象。信（州）、广信（府）原本是上饶（县）的上级地名，现在反而成了下级地名。上海（县）本来是松江（府）的下级，现在上海（市）反而成为松江（区）的上级。另一方面，从切块设市到地市合并，使很多人分不清市和城市的区别。现在政区意义上的“市”基本不能看作城市，更适合看作类似明清“州府”一样的政区通名。

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