从古代郡县的高效率到当代县治的多职能：服务细分化的伟大变革

坊间五千年：来自四邻八坊、涵盖上下五千年的奇谈史趣及文化话题

对古代百姓来说，皇帝及州府等都是高高在上的，而与百姓关系最密切的政府机构当属各地的县衙门。

县衙门里的一把手就是俗称“七品芝麻官”的县令，官品很小、职能却非常完整，管辖范围几乎涵盖了当地全部的吏治需求。

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青天衙门寄托了百姓对政府的所有服务寄望

《宋会要·职官》里如此描述宋朝时的县令：“劝课农桑，平决狱讼，有德泽禁令则宣布于治境，凡户口、赋役、钱谷、给纳之事，皆掌之” ，表面看来，可见一位县令该有多忙了！

常见的古代县衙设置：人员不多、以基层胥吏为主体

一位县令身边通常有三位主要下属：县丞、主簿、县尉，分别相当于今天的副县长、秘书长和公安局长，以上配置在各朝代里仅名称有别，配置与职能大抵都差不多的。

比如明清时期，县尉就叫典史，宋朝时的县尉职能就由作为知州副手的通判去执行(知州或知府就是宋朝时的知县) 。

县令(知州)与知县(知府)同为一级、都是县级地方长官，其中却也有细微差别。通常，人口较多、面积较大的县就设知县，普通的小县则设县令；显然，前者更是一种肥差，从县令到知县，虽然级别没变，却也等同升职了！

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“麻雀虽小却五脏俱全”的县衙门

宋朝时的知州虽负有“户口、赋役、钱谷、给纳之事” ，不过具体的办事人员还有判官、推官、兵马都监及各种参军去执行，其实知州也是忙不到哪去的。

而且，判官、推官等分管民、刑、兵、户的属官下面还有各类小吏，他们才是真正忙碌的“基层人员” ，苦活累活同样轮不到上面那些属官，官吏官吏、最忙碌的实际上是“吏” 。

《水浒》里的宋押司、鲁提辖，实际上就是分管地方刑、兵的一种小吏，相当于今天县里面的刑侦队长、武装部教官之类。

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宋江这样的地方小吏正是《水浒》里的主体人物

在古代，胥吏是人数最多的基层干部群体，无论是否在编，享受的都是一样的公务员待遇。以明朝为例，按当时一千多个县的编制，在编吏员也就五万人左右，加上非在编的，也不过十来二十万，那就是明朝时具体干活的公务员总数了！

当然，还有大量非基层的官员没在此列，不过与寻常百姓打交道、维持国家运转的，真的就只有这么些人！

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古代的地方基层中，县衙就是最小行政单位了

在以上设置下，一个县衙里的人员总数通常在数十到一二百之间，根据县域面积人口的大小会有不同，不过这人员数量在今天看来，也是真TM的太少了！

直到民国期间，一个县政府里的人通常也就在30-100人之间，到底他们是如何实现如此高效的地方管理呢？

古代县衙的“高效率”源自封建体制下的宗族人口管理模式

我们知道，民国之前的我国是普遍存在私塾的，而私塾多数又都隶属于一个庞大的家族或宗族，一个宗族里面，又有宗祠里的家族礼法来约束着族中人员。

一个宗祠，实际上已包办了宗族子弟的教育及礼法管制，如果有人犯了事，不等县里派人过来，族人们为了宗族名誉、首先就会先将其扭送报官。

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远比许多县衙更气派的地方宗祠

如此模式下，县衙里分管教育的官员就只需安排乡试即可，他们面对的充其量只是全县受教育人口的不到1-2%(能去参加乡试的人只有很小部分)；县里的治安管理官员也会因各类宗族家规的存在大大减少了工作量，他们只需做好“送官后”的人员处置工作就是。

在许多地方，一个庞大的家族宗祠往往比县衙门还要气派，在儒家礼教的维护之下，类似“赌博、行窃”之类有损宗族声誉的行为，多数都会率先在宗族内部获得处置。

有些宗族还配备有训练有素的家丁民兵，对一个县衙门来说，这些宗族就是不可忽视的地方治安力量，因此县令们在执行公务时，在族长面前低声下气也是常有的事。

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宗族法度，往往可以僭越国家律法进行“自治”

在许多影视剧中，我们看到的县衙工作人员经常还远不如上文所说的“数十到一二百” ，除了赋税、户籍等管理之外，这些人的日常工作无非就是调理民众矛盾、处理各类案件等，这确实就是古代县衙的日常实况。

有时候，一位县令到任后长期招募不到足够衙役，许多事情就唯有亲力亲为、成了典型的“光杆司令” 。

可能有人会问：“政府公务员还怕缺人吗？”须知的是，古时胥吏的报酬是很低的，加上有时候面临灾荒，在一个县里的人口跑得八八九九的情况下， “光杆司令”就不足为奇了。

地方权力收归政府及人口的大幅增长，催生了县级部门的细分化服务

无论是宗族家法还是古代县衙里的法规，始终都属于封建制度下的产物。

过去的宗族权力大到可以自行处置忤逆子弟，地方上的教育、安保、赈济等许多工作实际上也是由他们在做。

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要惩罚一位百姓，族中长辈就是法律

让地方乡贤来管理自己，很多人都是不愿意的：哪天得罪了有关人等怎么办？他们总不能代表法律呀！

建国之后，所有不合理的权力就被收归政府、然后再进行具体的职能细分。比如，有抓人权力的人，就不能有定罪的权力；有安排户籍权力的人，就不能有安排工作的权力等。

于是“教育、民政、公安、检察”等许多职能就开始进一步细分化，由于面对的人口总量也大大增加，从前由几个判官、参军加小吏就可以完成的工作，到今天就需要一个较大的部门才能去完成。

从社会学上说，越是分工明显的政府职能就越是高效，表面看来，虽然公务人员大幅增加了，但人们能获得的权利也因此成倍增长，这在古时候显然是不可能实现的。

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对于公务人员的大幅增加，除制度上的变迁以外，其实许多人还忽略了人口增长的因素。

元朝之前的我国一直就是五六千万人口的幅度，如果按当时一个县“数十到一二百”的公务员配置，今天的人口总量已翻了十倍以上，那么“1～2千”的县级机构人员数量也属必须配置了。

当然，我们还是要时刻保持合理的官民比例，《大明律》里规定了“滥设官吏罪” ，今日精兵减政的模式下同样需要注意这样的比例参数、以实现“大国民、小政府”的当代执政理念。

古代郡县制和当代县治的区别，也是历经两千年才获得的历史进步

我国最早的县制起源于春秋时期的楚国，郡制则起源于秦国。自秦始皇推行郡县制以来，郡县制历经“州县制”再到今天的“市县制” ，期间已走过了漫长的两千多年。

郡县制从根本上否定了分封制，这无疑是巨大的历史进步。

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柳宗元对封建制度最大的赞赏点正是郡县制

柳宗元就在《封建论》里如此极力赞赏中华大地上的“县”：“秦有天下，裂都会而为之郡邑；汉有天下，矫秦之枉、徇周之制” ，柳宗元的言下之意是“封建之始，郡国居半，时则有叛国而无叛郡” ，郡县制的设置对天下大定起到了非常巨大的历史作用。

当代县治则基于终结之前两千多年的州县现状，最终获得政府细分化服务的还是普通老百姓。

从职能上看，当代县治“下有乡村基层、中有镇级基层” ，而在古代，百姓们一点点小事情都需要长途跋涉到县衙门去，换成今日的你，你觉得这方便吗？

所有这些区别都要经过对比才会深有体会，如果光看到古代郡县“人少、高效”这一点就未免过于偏颇了。

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“胡子眉毛一把抓”的海瑞

有多少人办多少事，这是亘古的真理，在一个“光杆司令”般的衙门里，建制虽然还是一个县，其个中滋味不妨就问问当事的县老爷吧，比如海瑞等著名的“地方青天” 。

事实上，海瑞的清誉就来自廉洁之外的“胡子眉毛一把抓” ，在他累死累活获得“海青天”之誉后，其所治理过的地方却是无甚显著变化的，他仅是为民多办了些事而已。

只有在当代这样的县治模式下，才会有”海瑞“们的用武之地，才能真正实现他们”青天为民“的初衷！

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