两千年三循环——中国古代政区层级的变迁

所谓“政区”即行政区划，周振鹤在其《中国行政区划通史》中如此定义政区的概念：“行政区划就是国家对行政区域的分划” 。 “其过程是在既定的政治目的与行政区域管理需要的指导下，遵循相关法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素进行的，其结果是在国土上建立一个由若干层级，不等幅员的行政区域组成的体系”

一、郡县制——行政区划的开端

中国的行政区划历史从春秋战国时期各国设立郡县就已经开始了。周代实施“分封制” ，周王将自己的子侄兄弟分封到各地为诸侯，这些诸侯对周王有朝见、纳贡、护卫的义务，但周王无法直接对诸侯领地内的事务进行干涉，故而二者之间不存在行政关系，而只有“政治关系” 。春秋战国时期各国所控制的土地范围只是在自身都城以外的很小一部分范围，于是分封出去的各个诸侯领地之间存在着大量的“间地” 。这些“间地”没有主人，由于生产力的进步和战争的爆发，一些诸侯开始在“间地”设置郡县。这些郡县直属于国君，由国君任命官员进行管理，直接与中央产生了行政关系，故而开启了中国两千余年的行政区划史。

两千余年的时间里，中国的行政区划从两级制到多级制不断循环，与中央集权的增强和削弱密切相关。

二、行政区划史第一阶段——秦汉郡县两级制

秦代采用郡县制，将全国划分为36个郡（后增加到54个），郡设郡守、郡尉，郡下设县，县设县令（长）、县尉。从此时开始，县作为中国最基层的行政区划一直到今天。汉承秦制，采用“郡国并行制” ，汉武帝“推恩令”施行后，单个诸侯国的范围大大缩小，郡县成为全国行政区划的主体。但与秦代不同的是，汉朝为了加强中央政府对地方的管控，将全国划分为十三个“州部” ，也就是我们在后世朝代长期看到的“州” ，此时的“州”只是作为一种监察单位而存在的，州的长官为刺史，负责监察郡守、王国相以及地方豪强宗右，而不负实际的行政管理职责。

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西汉十三州部

三、行政区划史的第二阶段——东汉到魏晋南北朝州、郡、县三级制

到东汉时，州刺史由于长期的权力积淀，已经成为了一级实质的行政层级，故而东汉的行政层级为州、郡、县三级制，刺史名义上虽然还是负责监察之权，实际上也负起了相应的行政职务。东汉末年，益州刺史刘焉上书请求改刺史为“州牧” ，负责一州的军政大权以镇压黄巾军。一般以为刘焉的上书是东汉末年朝廷集权削弱和军阀混战不休的滥觞。州已经完全从监察单位演变为一种政区层级。

到此时为止，现行行政区划的三种层级已经完全出现。即“高级政区”、“统县政区”、“县级政区” 。我国目前的高级政区是省，统县政区是地区，县、县级市为县级政区。

到了魏晋南北朝时期，北方遭遇五胡乱华，大量的北方侨民迁到南方，为了安置这些侨民，东晋南朝采取了一种“侨置郡县”的办法，即在南方的郡县划出一块地盘，将原本在北方的州、郡、县名照搬过来，让该郡的侨民居住，对侨置郡县的居民采取“黄白籍”的政策，免纳赋税。这种政策导致了高级政区和统县政区数量的急剧上升。

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西汉到西晋州的数量变化

“百室之邑, 便立州名, 三户之民, 空张郡目。 ”——《北齐书》

“当今郡县,倍多于古。或地无百里,数县并置;或户不满千,二郡分领” 。 ——《隋书》

政区变多，官员群体相应增多，行政成本变大，很多地区出现了“十羊九牧”的现象。郡县数目上升的同时，州的数目也急剧增多，东汉末年已有十六个州，西晋时州的数量增加至十九个，东晋太元年间，领土不及东汉的一半，仍然有九个州，而南朝四个朝代领土最大的宋也只到达淮北一代，所设高级政区“州”的数目超过十五个，到南北朝后期的时候，州作为原本的高层政区已经名存实亡，全国有两三百个州。很多州都只统辖一郡两郡，甚至不统郡而直接统县。西汉时，每州统辖数郡甚至十数郡，每郡统辖十数县甚至数十县，平均每郡统辖15.4县，而南北朝每郡仅平均统辖2.2县。行政区划的混乱可见一斑。行政区划改革已刻不容缓

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南朝巴蜀地区的州

四、行政区划史的第三阶段——隋唐州县两级制的重新形成

隋文帝开皇三年，正式下令废置天下所有的郡，改州郡县三级制为州县两级制，以改变南北朝的行政区划乱象。天下共设190州， 1255县，州从高级政区演变为统县政区。郡在唐玄宗时曾短暂恢复，随即被废弃。到元代设行省，实际上这一段时间内中国没有系统规范的高级政区，唐代的“道”最初作为一种监察单位存在，到最终也没有演变成与中央直接联系且有完整职能的正式政区， “道”演变而来的“藩镇”也是特殊的军事政区。唐朝贞观年间全国按山川形胜划分为十道，开元年间分十道为十五道，到宪宗元和年间，全国已有四十七道。

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唐代的“道”

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贞观十道

而宋代“路”的辖区则更加吊诡，宋制，每个路的监司有四种，即经略安抚使、转运使、提点刑狱使、提举常平使，但每种监司的辖区和治所都不一样，现行的宋代行政区划史研究中所使用的“路”一般是指转运路。宋初全国设十五路，到北宋灭亡时增加到二十五路。宋代的州府是直隶于中央的，故而路不是州府的唯一上级。路不能作为一级实际的高层政区存在。

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宋代的“路”

唐代开始，州、郡、县以外的另外一种行政级别“府”开始出现， “府”一般是由首都或是皇帝的潜邸之地转升而来。如唐长安的京兆府，东都的河南府，唐玄宗驻跸逃难来蜀，改蜀郡为成都府，肃宗驻跸凤翔改扶风郡为凤翔府，宋仁宗曾被封为庆国公，后庆州被升为庆阳府，宋英宗曾被任齐州防御使，后齐州被升为济南府，另外处于冲要地位的州也容易被升为府，宋代益州由于物产丰富，商业发达被升为成都府，梓州（四川三台县）地处枢纽，被升为潼川府。宋代实行四京制，即东京开封府、北京大名府、西京河南府、南京应天府；辽、金也都实行了这种设府的方式，辽金都实行五京制，五京都为府。由此可见，府本来是由州、郡改称而来，是地位较高的州，也属于统县政区。当然，唐宋还有特殊的政区“军”、“监” ，设在沿边和出产特产的地区。军和监的级别各有不一，有的军、监等同下州，而有的又与县平级。

五、元代以后多层政区走向复杂化

元代政区的一大特点就是大， 1300多万平方公里的土地，最初只被划分为十个行省，每个行省都要管理数个路和上百个州县。元代行省下设路，路下有府、州、县，但元代出现了州的另外一个形态——直隶州和散州，本身唐代的州县二级制一直被宋代沿用，州是主要的统县政区。但元代出现了直隶州和散州之分，直隶州直隶于行省，下面统辖一个或者若干个县，但散州则隶属于路，一般不统县。这就意味着，州从统县政区开始沦为了县级政区。元代行政区划层级如下所示：

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元代行政层级示意图

由图可见，元代的行政层级的复杂程度是空前的，最多的层级达到了五级，而明清实际上也沿用了元代的行政层级，只不过明清将行省改为了承宣布政使司，但习惯上也称为省，而省下一级有道（分巡道、分守道、监军道等，俗称道台），与元代的路相似。并且明清在省之上还设立总督区往往管辖数省的军政大事。如明代设立的川湖黔总督管理四川、湖广、贵州三省军政，三边总督管理甘肃、延绥、陕西三边。清代的两江总督就管辖安徽、江苏、江西三省的军政大事。道台和总督在明代是差遣性职务，但到了清代则是常设，称为实际的一级行政层级，如此来看，明清的行政层级较元代更为复杂。钱穆在分析清代的腐败现象时也对行政层级过多颇有微词，层级过多造成官员不敢承担责任也是事实。

总结：从秦汉正式实现全国区域内规范的行政区划开始，可以发现政区层级总是在两级制和多级制之间来回循环，行政层级过多会导致管理复杂，腐败滋生，行政效率下降，如宋代、明清时期。而行政层级相对较少又缺乏监督的情况下则容易导致地方割据，如东汉的军阀混战和唐代的藩镇割据。行政的灵活性和政权的稳定性之间需要达成微妙的平衡，才能把握好中央与地方的关系。