秦国为什么要设“郡”？

“三府分立之制”确实存在，却并不意味着“守府”、“尉府”和“监府”属于同等意义上的机关，就像县一级的令、丞、尉并不能等量齐观一样。

而这，其实就引出了“秦制”的第三规律：

层层监察，以亲驭疏。

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《商君书·禁使》中说：今恃多官众吏，官立丞、监。夫置丞立监者，且以禁人之为利也；而丞、监亦欲为利，则何以相禁？故恃丞、监而治者，仅存之治也。通数者不然也。别其势，难其道，故曰：其势难匿者，虽跖不为非焉。故先王贵势。

这段话其实是反对层层监察、大小相制的，而是要君主以势临下，但是其中所提到的“丞”、“监”的作用却体现了战国、秦汉时代的官职作用，即“禁人之为利” ，也就是防止主官以权谋私。

“监”当然好理解， “丞”在“秦制”之中，几乎总揽主官的日常文书上下，并有副署之权，看似是佐贰之官，其实也有监察和牵制主官的功能，只不过，这种监察的权力较弱，并不足以让秦王放心。

所以，要叠床架屋，见《史记正义》引《风俗通》：秦始皇初置三十六郡以监县也。

也就是说，至少在东汉人眼中，秦始皇设郡并非是一级行政区划，而是“监察”区划，目的就是为了“监县” 。

在简牍面世之前，这种说法殊不可解，但现在，我们完全可以理解这个“监”的真意，那就是“郡”的“三府” ，只是筛选、汇总文书的“治吏之吏” ，其实际权力无非就是一个“军分区” 。

在《忘记商鞅的秦始皇》中，三解叙述了秦国在商鞅变法之后“邦尉”转化为“中尉”、“郡尉”的过程，参照《商君书·境内》的记载， “邦尉”的实权化，应该与秦国全境设县同时。

也就是说，在秦国的地盘只有后来“內史”地的时期，秦国的“內史”负责着整个区域（也就相当于全国）的财政收支、物资收储和调拨，即“财政权” ，而“邦尉”则负责整个区域（也就相当于全国）的除吏、授爵，即“人事权” 。

同时， “军政管理权” ，即武器制造、储备和中卒调配、发戍的权力，被一分为二，前者属內史，后者属邦尉。

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此时，內史—县令、丞，邦尉—县尉，两个条线的管理序列并行不悖。

秦之“郡尉”从里耶秦简“更名方”来看，也称“郡邦尉” ，其对于內史地旧制的复制非常明显，但“郡守”却无“郡邦守”之名，可见，秦国在扩张的过程中，极有可能是先设“郡尉” ，后出现“郡守”的。

尤其是我们可以从简牍中看到，不仅在秦昭王晚期，县要向“內史”上计，一直到秦统一天下之后，县的一部分财政资料仍要向“內史”上计，而非由郡府汇总财政收支总账后交付“內史” ，都说明，郡府的“财政权”并不完整，同理， “內史”也并不是后世“户部”的概念，并不掌握国家财政权，而只是太仓+县仓的库房总会计。

所以，尽管“郡府”、“郡尉”在权责上对“內史”、“邦尉”进行了复制，但在权力上，并不完整，属于“简配版” 。

因为“简配” ，所以，哪怕到了《二年律令·秩律》的时代，郡级单位的官吏，仍局限于郡守、郡尉、郡丞和“屯卒系统军职”、“兵种管理军职” ，民政、司法系统的“治民官”全部在县级单位所属。

所以，秦制中的郡、县与中央的关系，大不同于文献中常见的西汉中晚期制度，哪怕是秦汉两代都无比重视的“上计制度” ，秦制也表现出了特殊的形态。

秦国为什么要设“郡”？// //

见秦制变革的结果《二年律令·置吏律》的规定：县道官之计，各关属所二千石官：其受恒秩气（饩）禀，及求财用委输，郡关其守，中关内史；受（授）爵及除人关于尉。

注意，这是对县道官上计的规定，也就是将全年的信息上报给朝廷的制度。其中有两个明确的信息：

（1）分区域， “中”也就是內史辖地，上报给內史；“郡”也就是郡辖地，上报给郡守；

（2）分职责，授爵、除吏的日常人事信息上报给“尉”；日常的官吏俸禄支出和月食供给，以及请求辖区内的财用调配输送，即日常财政信息上报给“內史”或“郡守” 。

不过必须指出的是，《岳麓书院藏秦简》中收录了一条《置吏律》的记载：置吏律曰：县、都官、郡免除吏及佐、群官属，以十二月朔日尽除，尽三月而止之。其有死亡及故有缺者，为补之，毋须时。郡免除书到中尉，虽后时，尉听之。

意思是，郡县、都官正常任免“吏”及“佐”、“群官属” ，要在12月1日前完成，到3月结束，如果是特殊情况缺员，随时补任，不用顾虑限期，郡中任免官吏的文书到中尉处，哪怕错过了期限，也可执行程序。

此处的亮点在于， “郡免除书到中尉” ，也就意味着， “邦尉”当年的“人事任免权限”并未复制给“郡尉” ，郡内的人事任免文书仍然要到中央的中尉处走程序。

换句话说， “郡尉”没有完整的人事权。