明朝督抚制度的产生、发展及其意义

自古以来，中国的封建王朝就一直都在致力于加强中央集权，因为封建统治者清楚的知道，集权制的王朝才能实现真正的长治久安，否则就会为国家带来无限的灾祸。不管是秦朝实行的郡县制、汉朝的推恩令、元朝的行省制以及明朝的地方三司制度都是这一思想的体现。但中央集权加强的同时，势必也会造成地方管理出现运转时效呆滞等情况出现，为了解决这一问题，明朝的督抚制度就这样应运而生了。

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督抚由临时派遣到常设职务的转变

督抚是总督与巡抚的合称，最早出现于明朝洪武年间，朱元璋命皇太子朱标巡抚陕西，这个时候巡抚也还只是临时性派遣工作。

明朝巡抚官职正式成为常态开始于洪熙年间。

“洪熙初，命广西布政使周干巡视江南、浙江，还朝后复命广西按察使熊概为大理寺卿，同四川参政巡抚江南及浙江地方。熊概在江浙六个年头之久，不似以前的廷臣巡抚地方，事毕即复命。熊概还朝后，不到半年，宣宗即遣六侍郎往江南等地巡抚。此后江南巡抚定设不革。 ”

从督抚设置的时间上来看，督抚的设立经历了从非常态到常态化的一个过程，期间经常出现罢设的情况，而罢设的情况又主要分为两种：

一是朝廷认为廷臣巡抚地方是为解决地方大事采取的临时性措施，所以工作完成就还朝交差；

二是宦官干政，蛊惑皇帝，将巡抚撤回。

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天顺、正德年间，尽管督抚屡有罢设，但由于督抚本身具有不可替代的中央衔接地方行政职能，最终在嘉靖年间成为了一种常设职务。

“嘉靖三十三年三月，令各处总督巡抚不拘边腹远近，凡遇升迁、丁忧去任者，俱一体候代，不得擅离。 ”

从设置督抚的地域看，这个涉及的地区是迅速扩大的。宣德五年时设置的巡抚只有六名。此后陆续增设，到了正统年间，全国十三布政司、两京、九边都已全部设置巡抚。

而“总督”之名始于正统六年王骥以兵部尚书总督军务，节制各总兵官，出征麓川思任发。景泰二年又设立漕运总督。此后，两广、九边等地继续设立总督，至嘉靖年间也成为常态。

我们可以看到，此时的地方督抚，已然不再是解决突发事件的非常态职务，而是正式成为了明朝政治结构中的常态化职务。

二、督抚制度的特点以及之间的职级关系

督抚出任的资格及加衔制度

在明朝，督抚只是一种外放官职，其品级与俸禄按出任者原来的品级与俸禄来定。

担任巡抚人员的构成来看出任资格

据吴廷燮《明督抚年表》的记载统计可知，出任巡抚的官员，在宣德至天顺年间主要为廷臣担任。正统年间开始陆续有部分地方官员出任这个职务，成化之后，除了明末天启和崇祯年间以外，地方官担任督抚的人员占了大多数。就整个明朝担任督抚的官员数据来看，地方官占了52% ，廷臣占了48% ，而布政使出身担任督抚的官员占了约34% ，居各官职之首。

由于明朝地方的最高行政长官就是布政使，因此，巡抚就成了布政使们向更高一级官职进阶的必经之路，也成了他们进入廷臣行列的机会。

担任总督人员的构成看出任资格

出任总督的官员绝大多数是廷臣。出任者中，廷臣占94% ，地方官仅有6% 。因此，出任总督的官员地位比巡抚来的更高。

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由于督抚的主要职责是以中央的意志调动地方，为了使外放的督抚能够更好的震慑地方，自景泰四年开始，明朝规定凡是出任督抚职务者，都在原有官阶的基础上增加督察院官衔，到了嘉靖年间更是为督抚加上兵部衔，通常为兵部右侍郎等等。

督抚的推举与考核

据《明史-选举制》记载，督抚出任有廷臣会推“九卿共之，吏部主之。 ”督抚三年一次的考核由吏部执行。并且每六年参加一次京察。

督抚的部属

明朝督抚原本没有规定配备佐贰官，只有几名令吏、典吏协助日常工作。到了嘉靖、隆庆年间，督抚大多有了直接指挥的标兵，这主要是加了兵部衔所带来的好处。手下也逐渐开始有了游击将军、坐营官、把总等武将来管理标兵，传布号令。

明朝中期，督抚甚至以及开始可以自辟参佐，开置幕府。如嘉靖三十三年，南京兵部尚书张经总督浙、福、南畿军务，嘉靖“敕令节制天下之半，便宜从事，开府置幕，自辟参佐。 ”

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督抚的辖区及督抚关系

督抚的辖区与明朝的行政区划不一定一致。

有的一省设一巡抚，有的一省设多个巡抚。有明一代，巡抚很少有管辖两省及两省以上的。管辖过两省的，也只有两例，即宣德年间任山西、河南巡抚的于谦和天顺年间任两广巡抚的叶盛。

而总督的辖区就比巡抚大得多了，一般为两省或两省以上。一般临时设置的总督，所辖范围大多为三到四个省，并会随着军事形势的变化而改变。到了明朝末年，为了应付农民起义，总督的辖区越来越大，最大的时候甚至辖制了大半个明朝的行政区域。

这样一来，必然会出现督抚并存的情况，所以明朝也对这两个外放职务的高低级别做了规定。凡在督抚并存的区域，巡抚低于总督，听总督节制。如蓟辽、宣大、山西总督，俱节制三地巡抚，陕西三边总督，节制宁夏、甘肃、延绥、郧阳四巡抚。

三、督抚的职责与权力

督抚的权力受之于皇帝，其职权范围在敕书中皆有说明。内容包括行政、军事、监察等。

其中，巡抚主要在处理民政上救灾、赈济、水利、赋役征收的权力，并在处理这些事务同时时具有一定的自主权，兼具处理地方民事诉讼的权力。

总督则更加侧重于军事统御工作，除兼任巡抚者外，很少涉及具体的地方事务管理工作。

督抚的另一项重要职权就是监察。

宣德年间，宣宗命各处巡抚侍郎同巡按御史考察地方官、郡县官。这是巡抚拥有考察地方官权力的开始。自景泰四年开始，督抚俱带有督察院的宪衔，成了朝廷的耳目风宪官，名副其实的具有对地方官员的监察权。

其中，对藩王的监察也是巡抚的职权之一。若不及时和如实上报藩王的违法行为，巡抚要被处以失职罪。如正统三年，湖广巡抚吴政对辽王的不法行为隐匿不报，被锦衣卫直接下卫狱。同时，对武将的考察，也是督抚的职权之一。

“督抚带风宪之衔，不独地方利弊可言，即朝廷大政无不可入告。 ”

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督抚在军事方面的职权包括领兵权、指挥权及后勤供应。有关后勤供应方面的职权起源较早。宣德、正统年间，于谦巡抚河南、山西时就曾处理过将领奴役军士耕种武将私田的案件。后来，在总督的职权中，都有兼理粮饷一项，到明朝中后期，后勤供应事务则大多由巡抚承担。

而巡抚的实际领兵权大概始于成化年间。当时，王越巡抚大同、宣府，曾经三次总督军务打败蒙古对河套的侵袭。《明史-王越传》评论说：“初，文臣视师者，率从大军后，出号令行赏罚而已。越始多选跳荡士为腹心将，亲与寇搏，又以间战敌，累重邀劫之，或剪其零骑，用是数有功。 ”

从督抚的军事指挥权来说，总督是一个镇戍区最高军政长官。因此，巡抚与总兵俱听节制。成化十年设立陕西三边总制， “总兵、巡抚而下并听节制。 ”这是首次明确规定总督与巡抚、总兵之间的关系。巡抚可以节制副总兵及以下的将领，与总兵的地位相当。以后这就成了一条定例推行于其他地方。

嘉靖三十四年，为了有效地防御倭寇在东南沿海的侵扰，明确划分了督抚、总兵以及地方的职权。

“总督主征集官兵，指授方略；巡抚主督理军务，措置粮饷；总兵主设法教练，身亲战阵；至于有司，责任保安地方，固守城隍。 ”

四、督抚制度带来的利与弊

我们可以看到，其实明朝督抚制度的设立，对于封建王朝的统治来讲，起到了两个方面的作用。

首先，督抚的设置补充了明朝国家管理机构的空档，有效提升了政府机构的应变能力

政务方面，明朝最高一级的地方行政区划是承宣布政使司，习惯上称为省。

省级设有三司，布政司、按察司及都指挥司，分管行政、监察、司法与军事，三司互不统属，各自受中央垂直管理。地方凡是有重大事件发生，都必须由三司召开联席会议，请示中央，然后才能采取相应的行动。

这种行政决策与施行的方式，在当时的通讯条件下，对于时效要求较低的事务来说，勉强能够解决。但对时效要求较高的军事问题，则会带来严重的信息滞后危机，容易造成负面影响扩大。

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最突出的例子就是成化年间在闽赣交界的汀州与赣州地区发生的农民起义，一开始仅是小规模的骚乱反抗活动，后来由于两省地方三司互相推诿，未在萌芽中解决问题，最终酿成波及四省的大动乱。

而在军务方面，明朝在全国共设有十五个都指挥使司处理地方军务，其下辖各地方卫所。与中央的五军都督府一起构成了一个以都督、都指挥使至总旗、小旗的军事体系。

这个体系的职能在于蓄兵，包括训练士卒、管理屯田和人事行政，也就是卫所制。这个体系中的卫所军官是无权指挥军队进行军事行动的。

而能够统兵作战的则是总兵、副总兵、参将、游击、把总这些统兵将领。卫所的将领只有获得统兵头衔，才能拥有领兵作战的权力，而这种权力则必须经过兵部由皇帝授予。

明朝在一些军事重地一般会设有镇戍区，在这里军事架构会相对完善，可以及时应对当地的军务。但这种军事镇戍区，由于成本及避免唐末藩镇的情况出现，所以也并未在全国各地都建立。因此，在无镇戍区的省份，一旦有大的军事情况出现，地方三司必须请示朝廷，然后等待朝廷派出大军来解决。

这样做，不仅浪费时间，还平白增加国家的财政负担，并不能及时有效的解决地方出现的军事问题。但督抚设置后，情况就有了极大的改观。由于督抚在地方拥有便宜行事的权力，在地方事务的处理上显得更加灵活。可以将以往的决策与行动解决的过程时间大大缩短，极大的提高了地方政府的应变能力。

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如正德年间，江西宁王叛乱，南赣巡抚王守仁以其便宜从事的权力和卓越的才能，依靠自己辖区的兵力，在短短三十五天的时间里，将声势浩大的宁王叛乱给予平息。而自称威武大将军的正德皇帝所率领的平叛大军，直到王守仁平定叛乱时才赶到南昌。如果依靠明朝中枢派大军平叛，在这三十多天的时间里，宁王的叛乱估计已经波及整个江南，而不是被王守仁给扼杀在江西一省境内了。

又因为省与省之间，镇与镇之间都是平级关系，谁也无权管制谁。因此，但凡是涉及到两省、两镇或数省、数镇的事务，往往都需要相互之间进行配合并及时协作，否则极有可能因为地方利益等原因而使得问题的解决不顺畅，以致贻误大事。

如两广总督的设立就是一个案例催生的产物。景泰年间， “浔、梧瑶乱” ，总兵董兴、武毅推诿不任事。兵部尚书于谦请以翁信、陈旺易之，并在两省各设巡抚并特遣韩雍为两广总督。后来韩雍丁忧，撤除两广总督。但到了次年两广民乱再起，于是明朝再次启用韩雍为两广总督，后来形成定例。

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在管理级别方面，总督与巡抚的权力在三司、总兵之上。这样一来，督抚就可以居于地方政府之上，协调各部门、各地方政府的关系，使其步调一致，同心协力，减少相互摩擦和扯皮，能够以较高的效率处理地方事务。

由于督抚皆受命于天子，是皇帝的钦差，可以便宜从事。同时还被授予令旗令牌，握有生杀予夺的权柄。在地方事务上，由于督抚拥有较三司官员更多的决策权，因此可以进行一些政治上的革新。如周枕在江南兴利除弊，曾遭到一些官员的反对，依靠皇权的支持才在江南顶住了地方势力的压力，干了二十多年。周枕的前任熊概，也曾遭弹劾，被指责为擅权，也因皇权的护佑而得以无事。

虽然督抚位高权重，但他们也受到了各方面的制约。因而不至于造成督抚与中央政府相对立的局面，就如唐朝后期的藩镇乱局一般。

明朝统治者吸取了以往的历史经验教训，在权力机构与官职的设置中，采取了一套完备的制衡机制。不但在机构和官职的设置中，文武相制，大小相克，而且在官员的任用过程中，也贯彻了制衡的原则。如回避制度规定，官员任官要回避本籍贯，父子兄弟不得于同一衙门中任职。极大的避免了，在唐朝的藩镇中，兄终弟及、父死子继这种情况在明朝出现。

同时，督抚与其他机关官员权力的划分可见督抚权力被制约的情况。督抚的每项活动，皆受巡按御史的监察与制约。并且总督、巡抚、总兵三者，在军事方面也是相互制约的。总督的职责在于指挥与调度，巡抚的职责在于行政、后勤供应，总兵的职责则是带兵作战，各有职责，在一定的程度上避免了一人专权的情况出现。

在经济方面，巡抚与布政司也是相互制约的，巡抚并无独揽一省赋税征收的权力。而唐朝藩镇则“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财富。 ”而且兼有观察使、处置使之类的检察权的官职，也常兼任掌握地方行政大权的刺史之衔，却没有一个足以制衡的监督力量。

另外，在唐朝，监察外官的监察御史仅有十五人，而明朝的十三道监察御史就多达一百一十人，这是一个庞大的监察制衡机构，时刻关注着这些外放官员的举动，有效避免地方脱离朝廷掌控的情况出现。

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其次，督抚制度是清理破坏封建统治秩序隐患的有效工具

如何有效地控制武将，对于大一统的中央集权国家来说，是能否稳定是至关重要的一个问题。唐朝由于节度使不但拥有重兵，而且掌握了地方的财政与行政大权，最终酿成了藩镇割据，国家分崩离析的结局。

宋朝虽然吸取了唐朝的教训，将节度使的权力进行了分割，实行以文将兵，兵将分离的政策，虽然避免了重蹈唐朝藩镇割据覆灭王朝的覆辙，但是也极大的牺牲了国家的军事实力，最终被蒙元所灭。

明太祖朱元璋在推翻了蒙元的统治之后，鉴于蒙元并未完全被消灭，时刻威胁明朝的现实情况，将北部边境设立为九个军事镇戍区-史称“九边重镇” ，以公侯伯等勋臣担任总兵官与塞王公共同镇守边疆。

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在其它军事要地亦是如此，这些地方镇守武将虽然比唐朝的藩镇相差甚远，但仍具有十分重要的影响力，他们往往会以手中的权势破坏明朝的正常制度。如军屯制度是明朝前期军制卫所制的基础。各地镇守的中官及武将则采取私役军士，占种屯田等方式，破坏朱元璋建立的卫所制基础。

宣德、正统年间，派往全国各地的巡抚，其主要任务就是去处理武将私役军士，占种屯田的事情。英宗年间，柴车以兵部侍郎参赞甘肃军务，就曾“稽核屯田豪占者，悉清出之，得六百余顷。 ”

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而对于历朝历代一直困扰的土地兼并问题，也是明朝督抚们最为重要的工作。和稽核武将侵占屯田所不同的是，他们所面对的是以文臣为代表的官僚阶级，但由于官僚阶级作为既得利益集团在大多数时间里，这项工作的开展并不理想，直到万历年间，张居正开始强力推行一条鞭法，相关督抚从真正将这项工作落实到实处，为明朝清查增加了二点八亿亩隐匿纳税的田产。

第三，督抚设置与中央集权的君主专制政体息息相关

督抚的设置是明朝在高度集权的君主专制体制下，用来调节明朝中央与地方之间关系所采取的措施。因此，督抚制度就必然拥有封建制度中所必不可免的部分弊病。

由于督抚的权力受之于皇权。因此，督抚权力的大小，甚至生命的安危，随帝王的好恶而定。帝王对臣下信任之时，大臣得以施展才能，有所作为，如明朝的财政专家周枕，正是得到宣宗的信任，才能在江南担任巡抚总督税粮二十余年。

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但一旦失宠于帝王，轻者去职，重者可能罹患杀身之祸。嘉靖年间，曾铣任陕西三边总督，初为世宗所信，为报君恩，特提出驱虏出套的计划。起初世宗十分欣赏曾铣的计划，但后来权臣严嵩出于打击政敌夏言的目的，诬陷曾铣谎报军功、贪渎军饷，令世宗对曾铣的态度直接转变，曾铣这位总督大臣最后竟得了一个大辟的结果。

结语

明朝督抚制度的建立，可以说是处于封建社会巅峰时期的明朝，在原有三司管理地方制度已无法适应时代发展所作出的一种尝试。而这种尝试无疑填补了朱元璋在加强中央集权后，中央与地方之间所出现的政治体系空档。

虽然受制于封建体制的影响，存在一定帝王主观性产生的弊端。但总的来说，督抚制度改变了地方三司行政制度下事权分散不相统一的弊病，强化了行政统属，提高了地方行政机构处理政务的应变能力。为地方经济发展、社会稳定、国家统一提供了保证，同时在一定程度上限制了独立势力的出现，加强了中央集权，较好的协调了中央与地方的关系，极大程度的维护了国家的统一和经济社会的发展。

参考文献：

《明史》

《明史纪事本末》

《明督抚年表》

《明会典》

《万历会典》

《宣宗实录》

《天府广记》

《英宗实录》