千年皆行秦政法——大秦帝国的官僚制度完备而周详

《汉书》曰：“自周衰，官失而百职乱，战国并争，各变异。秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职。汉因循不革，明简易，随时宜也。 ”春秋战国之际，取得政权的各诸侯国，为巩固对人民的统治，保证兼并战争的进行，无不强化国家机器。统一六国的秦国，吸取先前奴隶制国家和被兼并国家建立的国家制度，确立了较完备的封建官僚制度。汉承秦制，因循不革，对于整个封建社会官僚体制的发展，产生了重要影响。

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秦国的政权组织

秦国废除世卿世禄宗法制和分封制，实行郡县制和中央集权专制，形成了一套系统的官僚制度。中央政权组织——

皇帝，最高统治者，凌驾于整个统治机构之上。

皇帝之下为“三公”：

丞相，其官最为显要，金印紫绶，掌丞天子助理万机。

国尉，金印紫绶，掌武事，主五兵，为武官之长。

御史大夫，银印青绶，掌副丞相，主监察百官。

“三公”之下设“九卿”：

奉常，掌宗庙礼仪，有丞。

郎中令，负责皇帝的保卫和传达，下属有大夫、郎中、谒者。

卫尉，掌皇宫的警卫部队，有丞。

太仆，掌皇室车马。

廷尉，掌刑罚，为全国最高之法官，有正、左、右监。

典客，主管秦王朝统治下的少数民族。

宗正，掌宗室亲属事务，有两丞。

治粟内史，掌谷货，有两丞。

少府，负责供皇室用之山海川泽之税，有六丞。

中尉，负责京师保卫，有两丞。

主爵中尉，掌列侯。

內史，掌管京师咸阳及京畿40余县，辖地约为今关中平原和商洛地区。

地方政权组织——

地方有郡、县、乡、亭四级行政组织。

各郡置“守、尉、监” 。守治民，尉典兵，监御史则负责监督百姓及官吏。

县长官为令（长），有丞、尉、斗食、佐史以及各类啬夫等。

乡有三老、有秩、啬夫、游徼，三老掌教化；啬夫职听讼、收赋税；游徼徼盾禁贼寇。

亭有亭长，下设亭父、求盗各一人。

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秦国的官吏任免

卫宏《汉官旧仪》云：“秦始皇帝灭诸侯为郡县，不世官。守相令长以他姓相代，去世卿大夫。 ”秦朝对中央和地方官吏都实行任免制。

国家官吏必须经过正式委任，方能任职视事。《置吏律》规定：“除吏、尉，已除之，乃令视事及遣之；所不当除而敢先见事，及相听以遣之，以律论之。 ”官吏必须经过正式任命方可履职，如果不当任用而敢先行使职权，以及私下谋划而派往就职的，依法论处。此规定，防止政出多门，违制相授，结党营私。

为防止结党营私，《置吏律》还规定：“啬夫之送见他官者，不得除其故官佐，吏以之新官。 ”官员调转至另一机构，不可将原来的属员带去。

官员一经任命，就必须听从调遣，不得拒不执行。《法律答问》曰：“郡县除吏，事它郡县而不视其事者，何论？以小犯令论。 ”在战争期间，有军爵的官吏，如不听从委派或调遣，要受到处罚。《除吏律》规定：“有兴，除守啬夫、假佐居守者，上造以上不从令，赀二甲。 ”

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秦国任用官吏的权限

秦国对都官、郡、县任用官吏的权限有具体规定。《置吏律》曰：“县、都官、十二郡免除吏及佐、群官属，以十二月朔日免除，尽三月而止之。其有死亡及故有缺者，为补之，母须时。 ”都官、县、郡均有权任命本官府的椽吏，以及所属各官署的属员。任用官吏有时间规定，一般应在十二月初一至三月底这四个月内任免官吏。如官吏临时出缺，应随时补充。另有规定，官啬夫出缺，都官或县令、丞有责任在两个月内任命新的官啬夫，否则就要以“不从令”处罚都官或县令、丞。

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秦国官吏任用的条件

秦国担任佐杂小吏有年龄限制。《內史杂》曰：“除佐必当壮以上，母除士伍新傅。 ”新傅籍的无爵家庭的青年人不可以担任官府的佐吏，需用壮年。

不得任用“废官”为吏。《秦律杂抄》曰：“不当禀军中而禀者，皆赀二甲，法（废）。 ”“禀卒兵，不完善（缮），丞、库啬夫、吏赀二甲，法（废）。 ”废，即废除、取消其职务或身份。废作为刑罚之一，它只适用于封建官吏、担任一定公职的人和王室成员等有爵的人。废与免有区别，被免者，可被重新起用；被废者，则除其宦籍，永不叙用。如《秦律杂抄》云：“任废官为吏，赀二甲。 ”

不许任用罪犯为佐、史。《商君书》曰：“圣人之为治也，刑人无国位，戮人无官任。 ”《內史杂》曰：“候、司寇及群下吏母敢为官府佐、吏及禁苑宪盗。 ”候、司寇，均是监管刑徒的刑徒。下吏，指官吏犯罪已交付审判，但还未判决者。宪盗，系一种捕盗小吏。按此规定，不得任用刑徒和未决犯担任佐、史以及警卫禁苑的“宪盗” 。有书写能力的下吏，不仅不得出任佐、史，也不得从事史的工作。《內史杂》曰：“下吏能书者，毋敢从史之事。 ”史，为世袭。《內史杂》曰：“非史子也，毋敢学学室，犯令者有罪。 ”

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秦国官吏的保举与业绩考核

秦制，担任官吏，需要保举。保举者必须负责，被保举人犯罪，保举者亦连坐。《史记》曰：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。 ” 长平之战后，秦攻打邯郸失败，河东和太原郡失守，与范雎任用私党有很大关系。郑安平、王稽都是范雎保任，郑安平为将军，王稽为河东守。按照秦律“任人而所任不善者，各以其罪罪之” 。王稽私通外敌，郑安平率部投降，都是死罪。因此，在公元前255年，范雎就同王稽一起被处以死刑。睡虎地简记载：（秦昭襄王）五十二年，王稽、张禄死。《法律答问》曰：“任人为丞，丞已免，后为令，今初任者有罪，令当免不当？不当。 ”这说明，不仅被保举者犯罪，保举者应连坐，保举者犯罪也要连坐被保举者。被保举者已经升迁就不再对原保举者的犯罪负连坐责任。

秦国对官吏的考核具体而微。对郡县长官有定期的“上计”考核制度，即全国各地区、各部门逐级向上级报告有关财政收支、人口、土地、户籍等的数量与状况的一种制度，包含一切有关财经会计的账目都要上报中央主管部门“内史” ，以强化监督、审计和惩处。《效律》规定，会计账目不符合实际、或盈余数超过规定和不应出账而出了账，得按其数量折合钱数，除了如数赔偿外，还得按钱数多少给以不同的罚款。凡在计算中算错一户人口或一头马牛，就算是“大误” ，应同差错超过660钱以上者同罪。如系自己发现了错算，可减罪一等。至于会计有罪（计有劾），其上司如县尉、司马令史、县令、丞与会计连坐。

秦人对工程、手工产品、漆园和采矿冶炼等的考核十分严格，对落后者要实行责罚，连续三年落后者，更加重责罚。如蓦马不堪使用，县司马罚二甲，县令、丞各罚一甲；马被评为下等，县令、丞罚二甲，司马评为下等革职永不叙用；成年母牛十头，其中六头不生小牛，罚啬夫、佐各一盾；母羊十头，其中四头不生小羊，罚啬夫、佐各一盾（《秦律杂抄》）。再如，驾驺除四岁，不能驾御，赀教者一盾，免（秦律杂抄）。

秦律规定，擅自增加劳绩者，要受罚并取消劳绩。《中劳律》曰：“敢深益其劳岁数者，赀一甲，弃劳。 ”

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秦国官吏的俸禄

秦王朝取消了世袭制和食邑、食封制度，规定了各级各类官吏的俸禄，自丞相至下层官吏皆有定秩，由二千石到斗食不等。这种制度自秦统一天下后在全国实行，历封建社会两千多年之久而基本未变。秦王朝虽继续实行二十级爵制，但无论爵位多高亦无封邑，如伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成、伦侯武信侯冯毋择等均无封邑。这与庄襄王时的文信侯吕不韦食洛阳十万户不同。秦代俸禄以粟计算，按月发放俸禄，如以其他粮食发放，折合为“粟”的石数。《仓律》有关于扣除月食者俸禄的规定：“月食者已致禀而公使有传食，及告归尽月不来者，止其后朔食，而以其来日致其食；有秩吏不止。 ”按月领取口粮者，已领取口粮，如因公出食“传食”（沿途驿传供给饭食），以及“告归”（请假回老家）时，均停发给下月口粮。但有官秩的的官吏遇到此种情况，则不停发。《法律答问》曰：“吏有故当止食，弗止，尽禀出之，论可也？当坐所赢出为盗。 ”官吏如因故必须停发俸禄而不停发，对于多领部分即以盗窃罪论处。

一般对官吏在职务上违法的制裁（赀罪），多为减除其俸禄。《金布律》规定：“官啬夫免，复为啬夫，而坐其故官以赀债及有它债，贫窭毋以偿者，稍减其秩、月食以偿之。 ”对受罚或欠债的官吏，因其贫穷无法偿债或交罚款，可以逐月从他的俸禄中扣除一部分偿还罚款或债务。

秦简证实，当时一切粮食的折算，都是以“粟”为标准。秦简证实，当时一切粮食的折算，都是以“粟”为标准。《仓律》曰：“稻禾一石，为粟二十斗。 ”“叔（菽，大豆），荅（小豆）、麻十五为一石。 ”均指折合“粟”的重量和容量。此外，还规定了各种成色的大、小米折合为“粟”的比例。