清政府艰难的转变：从拱手相让领事裁判权到努力收回

1842年9月1日，此时距离《南京条约》的签订已过去了三天，负责与英国人谈判的耆英联名牛鉴、伊里布等人，向英国全权代表璞鼎查递交了一封外交照会。在这封照会里，耆英向英国人提出了12条建议。比较有意思的是第8条：

“此后英国商民，如有与内地民人交涉案件，应即明定章程，英商归英国自理，内人由内地惩办，俾免衅端。 ”

如果这条建议得到实施，那就意味着今后中国法律将无法管辖在中国的英国人，他们将由英国的人员及法律进行裁判，这就是让后世耿耿于怀的领事裁判权。那么，为何耆英会主动向英国人提出领事裁判权呢？

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《南京条约》签订场景

清廷将领事裁判权拱手相让的原因

在鸦片战争以前，清廷还是按照《唐律疏议》的原则来处理涉外司法纠纷。《唐律疏议》作为中华法系的巅峰之作，在卷六《名例》中是这样规定涉外纠纷的：

“诸化外人，同类自相犯者，各依本俗法；异类相犯者，以法律论。 ”

简单点儿说，就是在唐朝的外国人同他们自己国家的人有纠纷，按照他们国家的法律处理；而不同国家的人有纠纷，则按照大唐的法律处理。随后的宋元明清也都是按照这个原则处理的。

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《唐律疏议》

但到了近代，伴随着英国的强大，英国以清朝法律野蛮落后为由，越来越不能接受英国人受清朝法律管辖的现状，他们开始挑战清廷的司法权，相关的司法纠纷越来越多，清廷官员也是颇为头痛。尤其是发生在虎门销烟后的林维西案，客观上导致了两国纠纷的扩大，成为鸦片战争爆发的重要诱因。

而在《南京条约》的条文中，并没有相关司法权力的规定，这在耆英等人看来很不完善：如果英国人将来不服中国的司法裁决，完全可以重新发动战争，这《南京条约》就不能成为和平的保障了。所以干脆把对在中国的英国人司法管辖权让给英国，以后井水不犯河水，岂不两全其美？于是，在推卸责任、避免麻烦的思维作祟下，耆英等人将领事裁判权拱手相让了。根据这一原则，清廷与英国在1843年签订了《虎门条约》正式确立了领事裁判权。

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耆英

领事裁判权的危害

由于不懂国际法，加之华夷之辨思想的根深蒂固，当时清廷上层对司法主权的丧失，并不认为是个大事，反而还省心省力了，比如道光皇帝对《虎门条约》的批示就是“所办甚好” 。也正如著名史学家孟森先生说的那样：

“故许英通商，弹劾者纷起；赠人领事裁判权，反历久无抵斥之声也。 ”

所以，清廷此后陆续将领事裁判权赠给了欧美列强。这还不算，连秘鲁、巴西这些新兴国家，也都从清廷身上拿到了领事裁判权。

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清末审理涉外案件场景

但久而久之，领事裁判权的弊端越来越多，最大的问题就是国外的司法裁判并不是那么公正的，很多案子的裁判明显偏向本国人，导致纠纷没解决，反而激化了矛盾，正如郑观应所说的那样：

“中国顾全大局，戒开边衅，官长稍从迁就，士民不敢抗衡。习以为常，愈无顾忌。 ”

曾任清廷驻英国、法国、比利时、意大利等四国公使的薛福成对领事裁判权的危害也是看得很清楚：

“洋人犯法，从无抵偿之事，洋官又必多方庇护，纵之回国，是不特轻法所未施，而直无法以治之矣。此无他，有司无权之故也。 ”

不仅如此，西方国家还得寸进尺，在民众与洋教矛盾愈演愈烈的情况下，拿领事裁判权包庇本国传教士不说，甚至将信教中国教徒也纳入到领事裁判权的范围。领事裁判权的滥用所引起的处理教案的不公，对民教纠纷推波助澜，最终一发不可收拾的诱发了义和团运动，以致酿成了庚子大祸。最终，清政府不得不痛下决心，寻机收回领事裁判权。

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义和团

修改律法成为收回领事裁判权的前提

那该如何收回领事裁判权呢？日本起到了一个很好的模范作用，因为日本效仿西方，修改律法，在律法上完全西化，获得了西方的认可，领事裁判权得以逐步收回。其实，早在19世纪80年代，日本从美国手中收回领事裁判权时，薛福成就向朝廷提议“中国亦宜于此时商之各国，议定条约。 ”

光绪二十七年（1901年）1月，慈禧宣布实施新政，修改律法成为改革的重要内容。次年二月，清廷又发布了修改律法的上谕，着袁世凯、刘坤一、张之洞保送人员办理。而三人则联名上折，向慈禧进一步阐述修订律法的重要性，说只要修订律法成功：

“内治必可改观，外交必易顺手，政权、权利亦必不难次第收回，稗益时局，实非浅鲜。 ”

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会审公廨

可见，修改律法才能收回领事裁判权已是清廷上下的共识，而三人联名上折更让慈禧下定了修律的决心，于是，清廷任命沈家本、伍廷芳为修律大臣，开始全面修律工作。到1911年，清廷先后完成了下列法律的修订：《钦定大清商律》、《大清监狱律草案》、《大清新刑律》、《大清刑事诉讼律草案》、《大清民事诉讼律草案》、《大清民律草案》，不过因为辛亥革命爆发，这些法律大多没有实施。

清廷收回领事裁判权的尝试

1902年初，英国派遣马凯作为全权代表，与清廷商谈通商行船条约事项，清廷派吕海寰、盛宣怀为商约大臣，湖广总督张之洞与两江总督刘坤一参与会商。到六月中旬时，鉴于英国又提出加税免厘的要求，张之洞认为可以借机尝试收回领事裁判权，于是他向英方提出讨论英国放弃领事裁判权问题。张之洞的理由也十分充足：一、中国已在修改法律。二、因为日本修改法律，英国放弃了在日本的领事裁判权。

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张之洞

就这样，领事裁判权问题纳入了中英谈判内容。此后经过六十多次的谈判，清廷与英国终于在1902年9月5日签订了中英《续议通商行船条约》。在该条约的第十二款，英国承诺待中国律法修改完善后，放弃领事裁判权：

“中国深欲整顿本国律例，以期与各西国律例改同一律，英国允愿尽力协助，以成此举，一俟查悉中国律例情形及其深断办法及一切相关事宜皆臻妥善，英国即允弃其治外法权。 ”

第十二款是张之洞亲自草拟的，虽然最终文本在张之洞的原稿上有些许文字变动，但主要意思仍被采纳了。而日本、美国在与清廷签订通商行船条约时，均效仿英国，增加了领事裁判权的内容。

当然，因为辛亥革命的爆发，清廷的律法修改并没完成，也未完成领事裁判权的收回。但清廷对律法的修改以及尝试收回领事裁判权在客观上推动了中国现代化的进程，亦算是一种进步。