秦朝的地方行政管理体系：奠定了中国两千年的行政基础

夏商周时期，国家管理体系还不太完善，中央对地方的控制也比较弱。从夏朝到周朝，属于贵族政治时代，国王将王族子弟和功臣分封到地方，实行地方分治。从春秋时期开始，这种分封制就开始走向了瓦解，诸国开始在新兼并的地方设立郡或者县。到了战国，诸侯国纷纷推行改革，废除了分封而实行郡县制。郡县制的产生标志着国家开始从贵族分治过渡到了中央集权的时代，有力推动了大一统时代的到来。秦帝国建立后，将郡县进一步推广到全国，并完善了基层组织，奠定了中国两千年的地方行政基础。

一，郡县制的全面推广

公元前221年，秦统一六国，空前庞大的秦帝国建立。秦帝国统一初期的疆域北到辽河流域，西到陇西、巴蜀、南到楚越之地，面积超过了200万平方公里。如何来管理如此庞大的帝国疆域呢？对此，秦朝的大臣们提出了不同的意见。

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秦朝三十六郡

丞相王绾等认为六国刚被统一，地方还不稳定，尤其是燕燕、齐、楚等地离秦较远，不好控制。因此他建议分封诸子为王，也镇守三地。然而廷尉李斯坚持反对，他认为周代实行分封制，导致诸侯子弟疏远，战乱不休。如今依靠秦始皇的武功才统一天下。应当推行郡县制，以让天下安宁。秦始皇也同意李斯的建议，在六国之地推广郡县。于是不久，秦朝便设立了三十六个郡。

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秦朝郡县地图

随着秦朝疆域的不断扩张和郡的调整，秦朝的郡县数量又不断增加。公元前219年，秦朝开始南征百越，灭东瓯、西瓯，设立闽中郡。公元前214年，攻占了珠江流域，设置了南海、桂林、象郡。公元前214年，秦朝攻取河套平原，设置了九原郡。如此，秦朝的郡县就突破了40个。加上秦朝调整多出来的郡县，秦朝的郡一共达到了48个。

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二，郡县官制

秦朝时期，郡的行政长官为郡守，副长官为郡郡丞，负责民政，归丞相管辖。郡守必须按时向丞相汇报工作，并负责执行丞相府颁布的政令。郡尉负责管辖军务，归太尉管辖。另外，秦朝建立后，还在郡中设立了监御史，负责监察地方官员，归属于终于的御史大夫管辖。郡守、太尉、监御史分别直属于于中央的三公，互不干涉。

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云梦秦简

在郡之下，设立了县或者道。县是秦代地方行政机构中的基本行政单位，直接管辖着地方的户籍、赋税、徭役等。县的设置从一直影响到了当今的中国。虽然两年前以来，县以上的行政单位发生了多次变化，但是县这个行政单位却从未改变。

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汉代县衙遗址

大县的长官为县令，小县的长官为县长，县的副长官为县丞。县令、县丞等负责一县的经济生产、赋税和刑法诉讼等，对上级的郡守负责。县尉负责一县的治安、征伐徭役、管理地方士兵等，垂直隶属于郡尉管辖。县尉的职务繁重，责任十分重大，因而一县不止一个县尉。县尉的属官也较多，有负责马匹管理和训练的县司马，有负责管理劳役和刑徒参与的工程建设的县司空，有令史、屯长、卜射、士吏、假佐等小吏或者下级军官。

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秦朝士兵

除了县，秦朝还有道的设置。道只要设置在边疆游牧、渔猎民族地区，是一种羁縻的机构。《后汉书》记载“凡县主蛮夷曰道——皆秦制也” 。秦朝的道制主要出现在西北和巴蜀地区，如在蜀郡的严道、湔氏道、僰道，陇西郡的狄道、故道，北地郡的除道等。道的长官有道令、道尉等，但在管理模式上更符合当地民族的社会情况和生活习俗，做到了因地制宜。

三，秦的地方基层组织和邮驿制度

基层组织是县级机构一下的组织，没有独立的行政职能，只是县级机构的具体执行者。秦朝的基层组织有乡、里和亭。

乡是县的下级组织，类似于今天的乡镇。乡的主要职责有四，分别是摊派徭役、征收赋税、查证被告案情、保管粮食。乡的主要官吏有三老、有秩、啬夫、游徼。三老负责文化教育，祭祀礼仪等。三老一般是由地方比较有威望，有文化的老人来担任；啬夫负责刑法诉讼和赋税；游徼负责地方治安，类似于派出所。

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古代村社

里是乡的下一级机构，类似于今天的村。里的长官为里正，因为避讳而改名为里典，主要职责在组织生产活动。其附官有田典，负责管理农业生产。

亭是和乡平级的机构，属于军事系统的最底层机构，直属于县尉管辖。亭的主要职责也负责地方的治安，以及为政府的文书传递、运输等邮驿活动提供安全保障。亭的负责人是亭长，也叫做校长。亭长的属吏有亭父和求盗，从云梦秦简的资料来看，求盗主要负责缉拿盗贼，亭父主要在于负责邮驿方面。

秦朝从首都到全国各地建立一套完善的邮驿体系，这套体系主要分布在道路的沿线，其主要的职能是为供政府传达文书、命令、军事信号等，也为行人、徭役人员提供住宿、餐饮服务。由于其重要性很高，和军事的关系也很密切，因此归属于军事系统来管辖，具体在地方也就是亭来负责。

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古代驿站

秦朝规定十里一亭，五里一邮，邮属于亭的下级机构。具体将文书等传送到具体地方和人家的人员叫做“步传” ，类似于现在的快递员。这些“步传”也往往由需体格强壮，行止轻捷的担任，特别是负责传递公文的必须是特定的人员担任。秦朝的文书分为急行文书和普通文书两种，皇帝的命令和军事情报属于急行文书，必须立即传达，而普通文书也必须当日送出。不同的文书用不同的书法书写，如简册用大篆小篆，符传用刻符，印玺用缪篆，幡书用鸟书，公府文书用隶书。

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长亭送别

古代征发的徭役和其他长途跋涉的人员都需要这些亭邮提供住宿和餐饮，因此亭逐渐成为了人们接送行人的地方，逐渐演变为送别、离别的文化符号。

参考资料

林剑鸣《秦汉史》、《秦史稿》

罗开玉《论秦汉道制》