急功近利的新政：清末地方行政改革的排异反应

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急功近利的新政：清末地方行政改革的排异反应// //

陈芝/文

《清季州县改制与地方社会》是整合前人之作，可能正是因为如此，文字不够凝练，显得内容多，洞见少。或许是这个领域太冷门，虽然本书主题是清季州县变革，却是清初内容写的最好。

一

清代官员可分两种，一种是治事之官，一种是治官之官。前者是州县官，后者是州县官的上司、上司的上司等等。在清代，州县是地方行政的最小单位，也是唯一负责直接治理民众的单位。州县以上，知府道台督抚，主要负责监督下属官僚，并不直接管理。

由于直面大众，州县的行政事务繁多。然而州县的行政机构极为精简，虽然有佐贰官(州同、州判、县丞、主簿) ，但一来并不普设，二来位卑权轻，朝廷并不乐意他们增权，因此即使在设置佐贰官的地方，对州县官的裨助也很有限。

这使得所有的负担都压在州县官身上，他拥有治理州县的全权，也负有全部责任，翟同祖先生称之为“一人政府” 。对此，清人也有同感， “天下治权，督抚而下，莫重于牧令，虽藩臬道府，皆弗若也。何者？其权专也。 ”换句话说，州县治理的事务可分四大类：征税、司法、维护治安，以及教育、赈灾、救济等社会公共事务，这些全是州县官的权责，而现代大城市是交给不同部门的长官负责，否则迟早会累死市长。

州县官并不是超人， “无百口亦无百手” ，因此他们的精力主要放在征税和司法上，其他事务糊弄而过，因为这不决定考评升迁，同时也有清代法网细密，多一事不如少一事的缘故。更何况，岁入都被中央提走，衙门只有少许用来维持办公运转，由于钱往往不够用，为了弥补办公经费的不足，或者满足上司摊派，州县往往会巧立名目从百姓身上收取陋规。因为无法控制，导致上下其手，极易腐败。

虽然朝廷反复要求上级官员监督，但因为确立了各级官员彼此连带的问责制，在中央集权的体制下，反而会官官相护，大事化小小事化了，或者一拖百拖，致使上级官员对州县官的监督流于形式，无法从根本上解决官员的贪腐行为。

因为州县官通常只接受过八股文训练，对政务一窍不通，可能会被熟练的师爷与本地县吏上下窜通。胥吏地位低，薪水少，没有上升渠道，即使只是为了养家糊口，也会促使胥吏趋向腐败，从百姓手中敲诈勒索钱财。由于为了防止地方割据，清代的流官制要地方官避开本籍，到一无所知的外地任职，并且不能长期任职，导致地方官往往在任期末方了解本地后，就被调走到别地。 “任(务)太繁法太密”、“治事官少治官官多”、胥吏与贪腐之害等，这些便是庚子事变后清季州县改革所要处理的问题。

二

与洋务运动相比，清季改革要更加深入与全面，也就是俗话所说从“器物”到“制度” 。以1906年清廷决议预备立宪为标志，清人决定向现代西洋国家靠拢，构建一个西方式的国家机器。除了财政与人事改革外，在州县制度上的改革思路主要有三点：改变“一人政府”的现状，设置各行政职能部门和佐治官员；每省设立各级审判厅，从州县官手上分离司法职能；建立府厅州县和城镇乡两级地方自治， “以助官治之不足” 。

改革使州县官的职能集中在行政上，同时又设立了更多分立的职能部门，以辅佐州县官。这些部门有新增，又有转型，比较重要的是经征局、劝业所、劝学所与警察局——也就是现代的国税、工商、教育与公安部门。

经征局是将州县官征税职能的剥离。征税本是清代州县官最重要的经济职能，如今州县官只保留征收田赋的职能，不再经手税契与部分捐税，但对其有督催稽查之责。这一方面统一原本五花八门的杂税征收制度，属于完善财政制度计划的一部分，另一方面也是降低百姓负担，祛除吏治的腐败，减少官吏上下其手从中取利的现象。改革者们后来打算将丁粮田赋也归入经征局，但可能是因为不久清朝就灭亡了，这一提议就不了了之。

劝业所是州县新增的经济职能。传统州县的经济职能比较狭窄，除确保国家赋税征收、倡导开荒种植外，主要是对手工业和工商活动的管理，而这种管理是通过牙行，即取得官府认可的从事商业贸易的中间人，或者通过示谕、立碑等形式间接维持和保护工商业的运行秩序。甲午战争以后，特别是新政以来，清政府学习日本“殖产兴业” ，通饬各省实行振兴工商农林的经济政策，使州县官有了新的经济职能。后来这部分职能被剥离，设立专业的劝业员和劝业公所实行，州县官则负责监督。不过，由于经费和人才的缺乏，以及当时工商实业主要集中在经济发达的通商口岸，提案又晚出，因此很多地方或没有设置劝业员，或流于形式。

晚清州县治安体系，则经历了从保甲团练捕役到警察建立的过程。保甲是一套包含编户与联名互保的体系，团练则以绅士为主体的民兵组织，官府捕役重在侦查缉捕。而清末的警察不但整合了传统保甲、团练、官府捕役的职能，同时州县下划分警区，设立乡镇巡警和派出机构，使得通过警察职能的行使直接干预民众生活和控制乡村社会，国家正式权力向乡村延伸的力度增强了。

在太平天国战争后的团练营办热潮里，士绅出钱又出力，借此提升了地位，而随着警察的设立，各地保甲、团练衰微，尽管很多地区会吸收士绅来筹办经费，但又限制他们进入州县警察的权力中心。同时建立警察又是一笔巨大的开销，新的捐税再度摊在百姓头上，再加上警察权力触及日常生活，规章律令向现代城市生活看齐，与中国传统乡村社会格格不入，使得普通人感到动辄得咎。因此警察制度在各地都招致与当地士绅、民众的激烈冲突，至清亡，都没有解决这个问题。

行政职能的改革大致如此，而州县的司法改革首先是收回军兴以来被各地滥用的“就地正法”权，伴随中央与地方督抚拉锯，除紧急军情外，州县无权处死罪犯。同时停止刑讯，改笞杖为罚金，并改良监狱，注意清洁卫生，建立看守所和罪犯习艺所，区分未决犯人和已决犯人，也使监狱功能由单纯的羁押人犯转变为罪犯服刑的场所。接着设置审判厅，以实现司法独立和新的更强调民权的法律体系建立。但这个工作比较晚才进行，直到清朝灭亡，也只有省城和商埠地方的首县建立了地方和初级审判厅、检察厅。

三

地方自治的工作相较司法，则不够彻底。之前提到，清季州县改革并不是严格按照三权分立的原则，就在于并没有给与地方自治体足够的权力，尤其州县一级自治会，只是地方官的附庸，而非西方国家能与行政分庭抗礼者。作者指出，因为路径依赖，对于清政府来说，州县是其行政的最低一级，承担赋税、司法、治安等重要国家政务，不能随便交给自治团体去完成。于是借鉴日本，才在引入自治的同时，又试图不使其脱出控制，美其名曰“自治辅佐官治” 。

这一权力在府厅州县一级被取消了，处理的内容也只有事关府厅州县全体或城镇乡不能处理的地方公益，以及官府委任事务。府厅州县自治不设董事会，而是设置以府厅州县长官为会长的参事会，作为常设议事机构，议事会一年开会一次，参事会一月开会一次，参事会完全凌驾于议事会之上。但参事会并不是执行机关，其决议还得交府厅州县官审查监督，后者才是自治体的执行机关，并且有否决权。并且府厅州县官是朝廷委任，而非自治体选举产生，甚至行政长官对自治体还有解散大权。

这一制度设计，从好的方面看，至少改变了过去州县官精力不济，县以下“民治”太弱而由乡族社会自行处理地方事务的局限，将一部分原来州县官无法包容而与民生关系密切的地方事务交给自治团体去做。使城镇乡从地理单位变成行政单位，让地方基层社会制度化，减轻胥吏之害。而参与和领导地方公共事务的绅士阶层，也被纳入制度与组织当中。

从坏的方面讲，由于没有赋予自治团体完全法人地位，一切活动都要在官府的监督下进行，因此自治团体对官治的干预等越界行为无能为力，只能以集体辞职抗衡。另外，双方对彼此权责理解不同，在政府看来，自治只是官治的补充，而在自治诸绅看来，所谓辅佐官治，不仅包括地方公益事务，还应分任国家行政事务。绅士们力图维护自身利益和扩展权力，官府则不愿意放弃，这是两者发生冲突的又一原因。

同时，与新政的其他方面一样，尽管初衷是有利民生，但很多时候地方自治事务是普通人头顶上的巨大负担。传统上绅士能成为民众代表，既因为亲缘、声望而获得认同，又因为款项自筹自愿，由本乡人协商。而如今选举有资格限制，乡人参与有限，并非公望，自治体的自由筹款大权，依靠官方权力，带有强制性。其时为办理其他新政而开课的捐税已多如牛毛，自治捐税的征收无疑雪上加霜，因而在各地激起针对地方自治等新政的民变。