秦朝的三公九卿制度是怎么来的？

对于秦国制度变化断限细致的切割，只能依靠可信性略存疑的《战国策》，其中的《秦策三》记载范睢说秦昭襄王：其令邑中自斗食以上，至尉、内史及王左右，有非相国之人者乎？

此事，大约在穰侯魏冉免相之前，也就是秦昭襄王三十六年（前271年），距离秦统一天下正好50年。

斗食是最低的官吏的代称，尉和内史，就是官职了，无论是泛称的尉（含廷尉、中尉、卫尉，这个时代还应有国尉，白起曾任），还是确定的廷尉职务，都说明了，此时秦国的官吏系统，实际上是以尉和内史居前的。

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这个时代《汉书·百官公卿表》中“掌副丞相”的“御史大夫” ，还没有影，很奇怪吧？

这事儿，还得往根儿上刨。我们追溯一下《商君书·境内篇》中所涉的官职，上期文章中没有涉及到的，还有：将军为木壹，与国正监与王御史参望之。

将军已详述， “国正监”与“王御史”是怎么回事？

“正监” ，究竟是二职，还是一个职务，我们很难确定，先来看看出处：A：御史，丞相、相国长史，秩各千石。 ……丞相长史正、监，卫将军长史，秩各八百石。（《二年律令·秩律》）B：文帝二年置一丞相。有两长史，秩千石。 ……廷尉，秦官，掌刑辟，有正、左右监，秩皆千石。 ……武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。 ……秩比六百石以上，皆铜印黑绶，大夫、博士、御史、谒者、郎无。《汉书·百官公卿表》

在A时代（吕后二年），御史应为御史大夫的简称（南玉泉：《从

看御史大夫秩级与属官的变化》），御史大夫长史、丞相、相国长史，均为千石官，丞相长史正、监（或丞相长史正监，断句区别）则是八百石官。

在B时代， “丞相长史正、监”（或丞相长史正监）已经没有记载，只有廷尉属官中有秩禄千石的“正、左右监” ，而这个官职，在A时代是没有记载的。

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至于御史，在《二年律令·赐律》中明确规定， “赐”比六百石官，而在《汉书·百官公卿表》中也明确记录，御史与“大夫、博士、谒者、郎”这些已经为阎步克先生考证为“宦皇帝者”群体的角色一样， “无印绶” 。

秦汉官吏，责任与法权，与印章直接相关，有“全印者” ，有“半印者” ，也就是印章形制为正方或长方形，其权限有直接的区分，而“无印者“实质上就是非“行政官” ，而是由“侍从”到“侍从官” 。

综合一下，从A到B的时代，丞相长史正、监，变成了廷尉正、左右监，秩级由八百石提升到了千石；而御史，则由“无秩禄”的“宦皇帝者”变成了秩级比六百石的“比秩官” ，其中的一部分被派为“部刺史” ，作为正任官职，秩级为六百石。

把秦国商鞅变法时代的前身在拉进来，即“国正、监”本身和“国司空”、“国尉”一样，是秦国的“廷臣” ，其所代表的是“政府”评估战果和监察军队，而“王御史”则是秦王的“私臣”（宦于王者），其代表的是“秦王”评估战果和监察军队。

在秦国置相之后， “国正、监”划入了丞相府管辖，成为属官，也意味着秦国的丞相府即“政府” ，而“王御史”则扩张成为“御史大夫”系统，统领御史丞、侍御史、监御史等一系列的代表“秦王”监察殿中和地方郡级单位的角色。

评论一下的话，就是“王权”一直在追逐着“相权”的扩张，以期通过叠床架屋地“监察” ，保持对于相国、丞相权力的制衡，也即保持“王权”不旁落。

御史大夫的上升，仅次于丞相，案例主要出现在秦王政、秦始皇时代，即诏书中署名次序为丞相、御史大夫、廷尉。

这个次序，延续到了《二年律令·秩律》的时代，相国（丞相）、将军不入《秩律》，以爵为次，二千石（也就是“有秩官”的顶级）的序列，是以御史大夫为首，廷尉次之，内史再次之……奉常居末。

按照阎步克先生的解释，这种排序所表现的是秦汉之际“刀笔吏治国”的思维，廷尉治狱，内史治钱谷（治粟内史未分离）及京师。

我们推而广之，探讨一下这个排序，恰恰应该反向思考。

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即在秦国变革原初， “大良造”与“庶长”同属于执政的“上卿” ，其实是没什么属官、机关的；而内史、邦尉作为掌握钱谷、地方和军事的主官，属于实权廷臣的序列；而隶属于秦王的“宫官诸令”级别并不高，低于实权“廷臣” ，执掌也狭窄。

也就是说，原初的制度系统，真正具有执政实权的是“中层” ，也就是“实权廷臣” ，比照春秋时代，即大夫群体。

而后续的改革， “实权廷臣”的复合性职责不断被分割、增置，分工越明确，其功能化、工具化越明显，执掌文书系统顶端的丞相府的权力越大，到了秦昭襄王时代， “庶长”变身“将军” ，其“上卿”的身份犹在，参与政治的条件却在持续削弱。

如果我们聚焦《二年律令·秩律》中的“二千石”秩级：御史大夫，廷尉，内史，典客，中尉，车骑尉，大仆，长信詹事，少府令，备塞都尉，郡守、尉， *（卫）将军， *（卫）尉，汉中大夫令，汉郎中、奉常。

根据《汉书·百官公卿表》和上篇文章中的考证，我们可以将之分为两类：

A ，王事：御史大夫、大仆，长信詹事、少府令、*（卫）将军、*（卫）尉、汉中大夫令、汉郎中令。（8个中都官）

B ，国事：廷尉，内史，典客，中尉，车骑尉、备塞都尉、郡守、郡尉、奉常。（6个中都官、3个地方官）

以现代行政理念来看先秦的政治概念， “民信之矣”不是制度概念，搁置不论，真正的制度性因素，即“祭祀”、“足食”、“足兵”三者。

从功能上来说，上述诸尉，归其源流，其实都是“邦尉”分化而成，而“宫官诸令”和“宦皇帝者”也是步步扩权。归并一下：

A ，王事：王御史、中大夫令、郎中令、太仆（各宫车、马诸令）、少府令（各宫及将作诸令）。

B ，国事：邦尉、内史、属邦、奉常。

秦王的王权爪牙，其实就是一群侍从+服务人员，干预国事的方式，只能是“议决” ，也就是说得“商量着来” ，而“置相”的本质，是君主招来一个代理人代替自己成为“议论”的“参与者”的角色，而变成“仲裁者” ，掌握最后的“决” 。

问题是，一旦交出了“议”的权力，行政系统的运转形成惯例，则君主“决”的作用就会不断衰减，君主的存在感逐步削弱，形成“权移公府”的态势，这恰恰是行政业务的专业性发挥所决定的，越专业越分工，也就越依赖于惯例、法律条格，而非个人意志。

在此条件下，就会出现两个制度逻辑的发展：1 ，具体的“国事”官职执掌不断分裂、析置，越来越专业化，例如内史，分左右内史，又分治粟内史，又变京兆尹、左冯翊；邦尉，分太尉、中尉、卫尉、廷尉，中尉又分主爵中尉，变右扶风，自身变执金吾等。 2 ，复杂的“王事”官职则以低级的具体执掌“小事”的“诸令”归并或提升为“廷臣” ，例如少府令，其下“令丞”数以十计算，再比如郎中令、中大夫令，均为“诸令”之名，却名列二千石“廷臣” 。

前者的分权分置，是政治组织进化的“规律性”行为，是“吏治国家”随着疆域扩大，业务专业度提升，不断加强分工的表现，属于“常态发展”；而后者，则是王权“追逐”“吏治国家”进步所进行的“适应性”调整，是王权进行“自我保护”的“掺沙子” 。

说得更直白一些，前者是“效率意义”上的变革，效果是“跑得快” ，后者则是“权力意义”上的变革，效果是“拖后腿” 。